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Políticas Públicas e Inclusão Digital
Carlos A. Afonso* - 29 de maio de 2007
Fonte: Pesquisa Sobre o Uso das Tecnologias da Informação e da Comunicação 2006
"A inclusão digital está em ações pontuais do governo
federal, mas com pouca integração entre os projetos em curso.
O Brasil precisa de uma política pública unificada que inclua a
cidadania na sociedade da informação."
Carta de Porto Alegre, V Oficina de Inclusão Digital, junho
de 2006.
Resumo de um diagnóstico
Uma estratégia brasileira de inclusão digital enfrenta desafios,
como um grande espaço a cobrir, que não se mede somente por
geografia (8,5 milhões de km2) e demografia (188 milhões de
habitantes). Por outro lado, os dispêndios de políticas públicas na
alavancagem das TICs para o desenvolvimento humano não são
custos, são investimentos essenciais. Não é preciso discutir quão
importante é o acesso às TICs para a alavancagem econômica e
social (e também cultural), contribuindo significativamente para
saltos de etapas nas possibilidades de desenvolvimento local e
participação no conjunto da economia nacional.
Considere-se ainda que há muitas iniciativas que nasceram
dos governos, das ONGs, do setor privado, e mesmo da
academia, muitas delas tendo contribuido para pelo menos servir
de exemplo de boas práticas para uma estratégia abrangente.
Pode-se citar, entre outras: telecentros nas comunidades mais
carentes; conectividade subsidiada via satélite (GESAC) para
escolas, serviços públicos e telecentros; iniciativas exemplares
de municípios digitais (Sud Mennucci, Piraí e outras); extensos
programas de eletrificação por painéis fotovoltáicos em escolas
rurais (PRODEEM); implantação de uma política de governo
que prioriza padrões abertos e software livre; ações de
e-governo a níveis federal e estadual, inclusive serviços online,
padronização e interoperabilidade de sistemas (arquitetura
e-PING); consolidação de uma extensa e avançada rede nacional
de ensino e pesquisa (RNP); sistema de governança da Internet
no país pluralista, transparente e considerado mundialmente
como uma referência de eficácia e qualidade.
No entanto, mesmo que várias iniciativas nacionais no
campo das TICs estejam entre as melhores do mundo, o Brasil
ainda carece de uma estratégia unificadora que aprofunde e
democratize amplamente os benefícios das novas tecnologias.
Alguns pontos que mostram a necessidade urgente de uma
estratégia governamental (coordenada nos seus três níveis)
com resultados significativos no curto prazo, com a ajuda das
estatísticas do CGI.br e de outras entidades são:
1. Mais de 2.400 municípios descartados pelas empresas
privadas de telecomunicações e de serviços internet, onde só há
telefonia fixa (estritamente porque as cláusulas de universalização
das concessões assim o exigem). Nesses municípios, com mais de
22 milhões de pessoas e correspondendo a mais de 44% dos nossos
5.564 municípios, não há serviço local de celular, nem acesso local à
internet. Esses municípios são justamente os que mais necessitam de
alavancagem econômica e social. Esses municípios estão em todos
os estados, mas especialmente no Norte e Nordeste, condenados
pelas concessionárias de telecomunicações à desconexão eterna.
2. Conectividade nula ou muito precária em quase todas as
nossas áreas rurais. Quem não tem recursos econômicos para
uma conexão via satélite, está também condenado à desconexão
eterna. E sabemos que a conexão via satélite é limitada e, da
forma como é distribuida (ponto a ponto), é muito cara em relação
à banda oferecida, além de a qualidade do serviço ser vulnerável
a intempéries (especialmente na banda Ku). Em resumo, uma
conexão via satélite é cara e não é "à prova de futuro".
3. Milhares de bairros das cidades maiores também
abandonados por razões de mercado pelas concessionárias, onde
não há nenhum serviço de "banda larga". Nesses bairros, em que ela
é essencial, como em todos os outros municípios e nos bairros mais
pobres de todo o Brasil, não há como instalar centros de acesso
coletivo à internet ou como conectar um projeto local de inclusão
digital se não for via satélite. Esses bairros ou cidades-satélites
estão em todas as cidades brasileiras, inclusive nas mais avançadas
em termos de serviços internet, como Rio de Janeiro, Brasília e São
Paulo.
4. Mais de 33 milhões de crianças na escola fundamental e
cerca de 10 milhões no ensino médio, em cerca de 160 mil escolas
públicas. Não há na quase totalidade delas acesso à internet, ou
mesmo equipamento de informática adequado para permitir o
acesso quando ele existir. É constrangedor, especialmente para um
país que tem mais de US$ 3 bilhões acumulados em um fundo de
universalização de acesso (FUST), que tenhamos conectividade em
menos de 8% de nossas escolas públicas.
5. Mais de 50% das famílias brasileiras vivem com menos de
dois salários mínimos por mês. Cerca de 30% de nossas famílias
não têm condição de adquirir um microcomputador, a menos
que seja a preço simbólico ou 100% subsidiado. Mas, mesmo
assim, as despesas adicionais de uma família para possuir um
microcomputador hoje em dia, em que é inevitável conectá-lo à
internet, fazem com que o aparelho possa criar mais problemas que
soluções para os lares mais pobres, devido ao custo elevado da
conexão via telefone e consumo adicional de energia.
Tópicos para uma estratégia nacional
O Brasil, uma das dez maiores economias do mundo, não pode
mais contentar-se com referências de países subdesenvolvidos no
campo da inclusão digital. Nosso estágio e recursos disponíveis são
outros, nossa qualificação para fazer muito melhor é inegável. No
entanto, nosso planejamento estratégico, pelo menos nesta área,
este sim, parece ser de país miserável, especialmente quando
deixado apenas a instâncias de governo que operam de modo
fechado, sem diálogo com a sociedade, e afetadas por divergências
internas.
Agravando a situação, há estruturas legais e institucionais
conflitivas e desatualizadas, que dificultam ou impedem o
investimento de recursos públicos em ações concretas - levando
frequentemente à prática impossível de políticas públicas sem
recursos públicos. Como apenas um exemplo, o Fundo de
Universalização de Serviços de Telecomunicações (FUST) é na
prática restringido pela Lei Geral das Telecomunicações (LGT) e
por uma regulamentação que parece intencionalmente criada para
que o fundo não seja utilizado.
Uma estratégia abrangente e unificadora para a alavancagem
das TICs para o desenvolvimento humano em todo o país deve
trabalhar com um conjunto de objetivos centrais definidos por amplo
consenso. Abaixo está uma visão de alguns objetivos prioritários
para essa estratégia.
1. Garantir que em cada município haja um ponto de
presença de espinhas dorsais nacionais de fibra óptica
(PdP), de alta velocidade, ou uma extensão direta de um PdP,
suficiente para assegurar conectividade de qualidade para uso
de multimeios a todas as áreas do município.
Um PdP de fibra óptica pode fornecer a velocidade de
transmissão desejada em qualquer escala (estamos falando em
alguns casos de centenas de Gb/s), velocidade que depende
apenas dos equipamentos de iluminação, controle e transporte de
dados nas pontas da fibra - facilitando as atualizações técnicas
para suprir aumento de demanda. Este objetivo requer um projeto
técnico detalhado que procure combinar PdPs com extensões (de
fibra ou rádio digital), alcançando todas as sedes de municípios.
A partir das sedes municipais, redes municipais, desenvolvidas
pela iniciativa local e com o apoio de uma estratégia nacional
unificada, podem distribuir a conexão vinda do PdP a todas as áreas
do município (distritos urbanos, áreas rurais, conexão a postos de
saúde, hospitais, escolas, telecentros, bibliotecas públicas, centros
administrativos governamentais etc.), bem como prover serviços
de conectividade a usuários individuais e pessoas jurídicas. Deste
modo seriam combinadas redes comunitárias locais com uma rede
nacional de alta velocidade garantido o melhor benefício/custo para
cada usuário e qualidade uniforme de conexão em todo o pais.
Para isso, é essencial um projeto técnico nacional que otimize
a distribuição dos PdPs acima descritos. Em muitos municípios
hoje ainda não se justifica uma extensão de fibra com equipamento
de alta velocidade - mas esse projeto técnico definirá PdPs
adequadamente localizados, a partir dos quais os municípios
próximos serão alcançados por um ou mais enlaces de rádio digital
de alta velocidade (pode-se obter 200 Mb/s em cada enlace, nos
padrões atuais de rádios digitais comerciais) ou mesmo ramos
locais de fibra em velocidades inicialmente menores.
É crucial garantir velocidade para o uso das várias facilidades da
internet (incluindo uso eficaz de multimeios) em todos os municípios
- o ensino à distância de qualidade, as aplicações médicas e os
projetos culturais dependem disto -, e não simplesmente adotar
um padrão de velocidade de hoje que amanhã estará obsoleto
- é preciso uma política pública nacional de democratização da
conectividade "à prova de futuro", e não apenas um "plano de banda
larga" cujo alcance, eficácia e longevidade ficam em dúvida.
2. Priorizar o apoio na ponta (municípios) a iniciativas
abrangentes de inclusão digital que integrem as distintas
iniciativas e necessidades locais em uma rede comum,
otimizando custos de conectividade e melhorando a qualidade
dos serviços de acesso.
Em resumo, a estratégia nacional apoiará o desenvolvimento
de municípios digitais - redes comunitárias abrangentes
conectando serviços públicos, escolas, telecentros, postos de
saúde, em áreas urbanas e rurais, bem como para uso privado.
Estas iniciativas, beneficiando-se de milhares de experiências
similares já bem conhecidas no país e no mundo, não só reduzem
custos de conexão e comunicação como melhoram em muito a
qualidade de serviço.
Devido à grande assimetria na distribuição de recursos de
conectividade no país, prioridade especial deverá ser garantida
na estratégia nacional aos mais de 2.400 municípios que hoje não
têm acesso algum a um ponto de presença local das espinhas
dorsais. Todos estes já podem "nascer para a internet" com redes
comunitárias bem conectadas.
Idealmente, o resultado estratégico deste plano faria com
que a infra-estrutura de internet no Brasil viesse a ser um conjunto
interconectado de redes municipais de alta velocidade.
3. Garantir pelo menos o acesso coletivo na ponta (através
de iniciativas locais de telecentros comunitários apoiadas por
uma política nacional) em todas as áreas urbanas de menores
recursos. Buscar formas de estender o alcance das redes
comunitárias à população rural.
A realização deste objetivo pode significar a implantação, em
parceria entre governos e comunidades locais, de mais de 10 mil
telecentros comunitários. Vale notar que o plano atual de inclusão
digital da Bolívia contempla a instalação de dois mil telecentros para
uma população de cerca de 11 milhões de habitantes - se a escala
fosse repetida no Brasil, estaríamos falando de mais de 30 mil
telecentros. São conhecidas muitas iniciativas governamentais de
implantação de telecentros comunitários - a maioria delas atuando
em paralelo, sem uma estratégia comum.
4. Evitar, com legislação adequada, que se criem
"capitanias" de telecomunicação e de transmissão de dados
para satisfazer apenas o mercado.
Os cartéis de telecomunicações hoje disputam o mercado
dos que já estão conectados e que podem pagar as mensalidades
relativamente elevadas (muito mais caras que na Europa ou nos
EUA) para ter acesso a conexões de "banda larga". Nesse cenário,
todos os outros usuários estarão, pelo mercado, condenados à
desconexão eterna, e o país condenado ao aprofundamento da
brecha digital. Há que garantir o ambiente competitivo em que
empreendedores locais ou regionais possam utilizar plenamente
as novas tecnologias de comunicação sem fio para oferecer
alternativas de conectividade com o apoio de políticas públicas que
garantam uma sinergia com as iniciativas municipais, em benefício
mútuo.
5. Garantir que no menor prazo possível todas as escolas
públicas estejam bem conectadas (e permanentemente
conectadas!) à internet.
Esta era uma das prioridades centrais da política inicial
de utilização dos recursos do FUST, que acabou não sendo
implementada. Não basta definir um plano nacional de
democratização do acesso em alta velocidade e a implantação
de redes comunitárias. É preciso enfatizar a prioridade central de
garantir a curto prazo que as escolas públicas brasileiras ganhem
acesso à internet. Nossa distância de países como a Coréia do
Sul é sideral e aumenta rapidamente - mas também aumenta
em relação a países de menor desenvolvimento. Há que buscar
meios de conectar todas as escolas a curto prazo enquanto se
implanta o sistema ideal de redes municipais interconectadas em
alta velocidade.
6. Garantir conectividade a todos os serviços de saúde
pública, segurança e administração municipal.
Tal como a conexão para as escolas públicas, esta era outra
das prioridades centrais da proposta abandonada de utilização do
FUST. Do mesmo modo que no caso das escolas, estes serviços
não podem esperar que a rede ideal chegue à porta. É preciso
buscar meios de conectá-los, mesmo que em forma limitada,
enquanto uma alternativa mais eficaz não chega.
7. Assegurar a utilização de sistemas e padrões abertos,
para reduzir a um mínimo a dependência de sistemas e softwares
proprietários ou com problemas de interoperabilidade.
O Brasil já é reconhecido mundialmente como um dos países
que tem feito uma tentativa ampla de adoção de software livre e
padrões abertos na esfera pública federal. As razões dessa política
valem para todas as esferas de governo, e uma estratégia nacional
de TICs não poderia deixar esta prioridade de lado. No entanto,
a iniciativa ainda se ressente de uma coordenação mais sólida,
e ainda se vêem serviços federais de e-governo operando com
sistemas proprietários em casos em que claramente existe uma
alternativa de software livre com a mesma ou melhor qualidade.
8. Generalizar os serviços e sistemas de e-governo a
todas as instâncias da administração pública, usando critérios
de transição que levem em conta a brecha digital, com
critérios rigorosos de interoperabilidade, padrões abertos,
transparência e eficácia.
Também neste aspecto, o governo federal e alguns estados
(bem como alguns municípios) têm sido reconhecidos como
exemplos dessa política. É importante que essa prática, combinada
com a efetiva universalização do acesso à internet seja generalizada
com qualidade e eficácia.
9. Montar uma estratégia nacional de capacitação para
que, em todos os níveis, pessoas e instituições, tendo o acesso
aos meios e instrumentos, possam utilizá-los com eficácia.
Um dos erros frequentemente cometidos nos programas
sociais e educacionais de TICs no país é iniciar (e muitas vezes
terminar) um projeto pela aquisição e doação de equipamentos.
Além da universalização do acesso aos meios (conectividade) e
da democratização do acesso aos instrumentos (equipamento),
é essencial a disseminação das habilidades para melhor utilizar
esses meios e instrumentos.
10. Promover a curto prazo a adequação da lei e
regulamentação do FUST, bem como criar um mecanismo
pluralista de governança para o fundo.
É inegável que o Brasil, mesmo considerando sua escala,
já tem um acúmulo excepcional de recursos financeiros para
promover a alavancagem das TICs para o desenvolvimento
humano. No entanto, as amarras legais e uma atitude de governo
que relega a segundo plano a relevância da inclusão digital têm
impedido a utilização desses recursos. É essencial que o processo
decisório de uso dos recursos do fundo seja pluralista, transparente
e democrático. É também fundamental que a prioridade no uso
desses recursos seja garantida a projetos inovadores originados nas
comunidades ou com a participação destas. A estratégia nacional
de TICs deverá, por fim, combinar o uso ótimo dos recursos do
fundo com outras fontes de recursos.
Referências:
Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações):
http://www.anatel.gov.br
IBICT - Mapa de Inclusão Digital/ Digital Inclusion Map:
http://inclusao.ibict.br/
Ministério das Comunicações:
http://www.mc.gov.br
Ministério da Ciência e Tecnologia:
http://www.mct.gov.br
Ministério do Desenvolvimento Social:
http://www.mds.gov.br
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior:
http://www.desenvolvimento.gov.br
Comitê Gestor da Internet no Brasil:
http://www.cgi.br
Programa Computador para Todos:
http://www.computadorparatodos.gov.br
Recondicionamento de computadores:
http://www.governoeletronico.gov.br/projetoci
Quiosque do Cidadão:
http://www.integracao.gov.br
Proinfo:
http://www.proinfo.mec.gov.br
SECTI - Bahia:
http://www.secti.ba.gov.br
Programa Estação Digital:
http://www.fundacaobancodobrasil.org.br/estacaodigital
Telecentros de Informação e Negócios:
http://www.telecentros.desenvolvimento.gov.br
Telecentros Banco do Brasil:
http://www.bb.com.br/appbb/portal/bb/id/index.jsp
Telecentros de São Paulo:
http://telecentros.sp.gov.br
Telecentros de Porto Alegre:
http://www2.portoalegre.rs.gov.br
http://www.telecentros.com.br
Casa Brasil:
http://www.brasil.gov.br/casabrasil
Pontos de Cultura:
http://www.cultura.gov.br/programas_e_acoes
Espaço Serpro Cidadão:
http://www.serpro.gov.br/cidadao
Centros Vocacionais Tecnológicos:
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/11471.html
Telecentros da Pesca:
http://tuna.seap.gov.br/seap/telecentro
Carlos A. Afonso é um dos representantes das organizações não governamentais sem fins de lucro no Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) e diretor de planejamento da Rede de Informações para o Terceiro Setor (Rits).
Como citar este artigo:
AFONSO, Carlos A. Políticas Públicas e Inclusão Digital. In: CGI.br (Comitê Gestor da Internet no Brasil). Pesquisa sobre o uso das tecnologias da informação e da comunicação 2006. São Paulo, 2007, pp. 47-53.
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